Базисным, системным признаком лоббизма как института политической системы США является репрезентативность лоббистской деятельности. Суть репрезентативности состоит в том, что эта деятельность должна быть присуща достаточному числу организованных групп, в совокупности более или менее адекватно отражающих социально-экономическую и политическую структуру американского общества. Если с этой точки зрения посмотреть на плюралистичность внешней среды, в которой действуют органы исполнительной и законодательной власти, то выяснится, что в количественном и качественном разнообразии составляющих ее (среду) групп как раз и заключен базисный, системный признак лоббизма в его классическом варианте. Проведенный в свое время автором настоящей работы специальный анализ больших массивов эмпирических данных показал, что лоббистской деятельностью занимаются корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, профсоюзы, общественно-политические, фермерские, экологические, этнические правозащитные и другие организации — иначе говоря, представители практически всего спектра неправительственных организаций, выражающих интересы различных классов, слоев и групп американского общества. При этом ведущее положение в спектре занимают организации большого бизнеса — корпорации и предпринимательские союзы
(См.: Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. М., 1976; Политические институты США. М.. 1988 (глава «Лоббизм как политический институт»).
В связи со сказанным можно ставить вопрос: коль скоро выше было заявлено, что внешняя среда судебных органов власти стала такой же плюралистической, то следует ли из этого, что в разнообразии составляющих ее групп тоже нашел отражение базисный, системный признак лоббизма? К сожалению, в данном случае автор не может ответить собственным анализом какого-либо массива эмпирических данных, поскольку таковым не располагал, хотя, вообще говоря, ответить можно априори положительно. Ведь если, по утверждению, к примеру, цитировавшегося ранее Л. Баума заинтересованные группы являются главными участниками выработки решений органами судебной власти, если в одном судебном деле участвуют сотни, а в масштабах сессии Верховного суда - даже тысячи таких групп, то по определению это не могут быть только предпринимательские, только профессиональные, только общественные или какие-либо другие «только» организации. Но все же, подтвердим положительный ответ на поставленный вопрос сведениями, содержащимися в исследованиях американских авторов (The American Courts. A Critical Assessement, pp. 354 — 356; Baum L. Op. cit., pp. 87-89; Caldeira G.A., Wright J.R. Amici Curiae before the Supreme Court: Who Participates, When, and How Much? - «The Journal of Politics». 1990, vol. 52. N 3. pp. 802-803).
В числе участников судебного лоббизма называются корпорации (или «коммерческие интересы», под которыми можно понимать те же корпорации и предпринимательские союзы), просветительские, здравоохранительные, религиозные, этнические, экологические, правозащитные организации, профсоюзы и различные другие заинтересованные группы. Л. Эпстайн после обработки достаточно большого по объему эмпири- ческого материала, подтвердившего плюралистический характер внешней среды органов судебной власти, пришел к заключению, что в этом лоббизме доминируют те же коммерческие интересы (в связи с чем отметил попутно, что именно судебная деятельность бизнеса остается наименее изученной) (The American Courts. A Critical Assessement, pp. 354, 356). Материал дал ему основание сделать и другой вывод, заслуживающий быть процитированным полностью: «Многие ученые склонны концептуализировать судебный «лоббизм» как нечто абсолютно отличное от того, что происходит в органах законодательной и исполнительной власти. До некоторой степени это оправданное различие — к примеру, стратегия и тактика, используемые группами на судебных полях сражений, не похожи на те, что применяются в других местах. Но, с другой стороны, по категориям участников, вовлеченных в лоббирование судебных, исполнительных и даже законодательных органов власти, среда монолитна, то есть вопреки общепринятому мнению, те же группы интересов, которые лоббируют другие ветви власти, делают то же самое в Верховном суде». Единство (или, по Эпстайну, монолитность) внешней среды - суть свидетельство того, что по признаку репрезентативности лоббистской деятельности судебный лоббизм одновременно и пoдтвepждает определение лоббизма как института политической системы США, и дает основание считать его органической ча¬стью этого института.
Прежде чем говорить об организационной структуре судебного лоббизма, уместно будет напомнить, что в классическом лоббизме эта структура в общих чертах и в целом состоит из двух формально независимых, но взаимодействующих звеньев: условно говоря, внутреннего и внешнего. Внутреннее (или собственное) звено - это, во-первых (и прежде всего), особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения в структуре корпораций, предпринимательских союзов, профессиональных ассоциаций и других политически активных организаций. Обычно они называются отделами по вопросам законодательства или по отношениям с правительством. Во-вторых, это отделы по связям с общественностью («паблик рилейшнз»). Хотя их функции не сводятся к лоббизму, они причастны к нему в каждом случае, когда требуется сформировать общественное мнение в поддержку предпринимаемых лоббистских акций. Более того, нередко в их обязанности входит и собственно лоббистская деятельность.
Внешнее звено — это, во-первых, влиятельные юридические фирмы, для которых оказание лоббистских услуг является хоть и не единственным, но постоянным занятием. Во-вторых, это крупные фирмы по связям с общественностью, которые, как и отделы «паблик рилейшнз», не только занимаются формированием общественного мнения в связи с предпринимаемыми лоббистскими мероприятиями, но и часто сами выступают непосредственно в роли лоббистов. Наконец, в-третьих, это собственно лоббистские фирмы, для которых оказание лоббистских услуг является единственным профессиональным занятием. В кадровом составе классического лоббизма есть люди самые разные по образованию, карьере и т.п. Но основное звено наиболее популярных и преуспевающих профессионалов в своем деле составляют те, кто прежде чем заняться лоббистской деятельностью, при¬обрели соответствующий опыт на государственной службе. Даже видные государственные деятели, покинув правительственные учреждения, не отказываются от занятий лоббизмом. Поэтому среди лоббистов немало бывших советников Белого дома, сенаторов, членов палаты представителей, министров и их заместителей, руководителей отраслевых министерских отделов и управлений, служащих из аппарата Конгресса.
Что на фоне всего сказанного представляет собой организационная структура судебного лоббизма? Нужно для начала отметить, что, судя по источникам, которыми располагал автор данной работы, она мало интересует американских исследователей как тема, заслуживающая специального изучения. Из содержащихся в источниках немногих высказываний, разрозненных фактов, отдельных небольших описаний трудно сконструировать достаточно репрезентативную модель этой структуры — можно лишь набросать некоторые ее основные штрихи, главным образом с помощью иллюстраций.
Прежде всего, последние позволяют, как и в случае с классическим лоббизмом, говорить о наличии внутренних (собственных) и внешних звеньев. В общем-то понятно, что в условиях насыщенной правовым регулированием американской действительности по крайней мере те организации, которым это по карману, имеют свои юридические службы которым можно вменить в обязанности и судебную - деятельность особенно если потребность в таковой возникает лишь от случая к случаю. Вместе с тем, факты свидетельствуют о том, что наиболее активные организации, занимающиеся такой деятельностью постоянно, создают и специализированные подразделения, находящиеся на относительно самостоятельном статусе филиалов (в этом особенность, отличающая их от «двойников» в классическом лоббизме). Обычно они называются фондами, иногда - центрами.
Принято считать, что пионером здесь выступила Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения (НАСПЦН), еще в 1940 г. создавшая Фонд юридической защиты и образования, больше известный просто как Фонд юридической защиты (далее: Фонд). Полтора десятка лет он был формально самостоятельным филиалом, но функционально оставался структурным подразделением этой ассоциации. Однако с середины 1950-х годов Фонд отпочковался от нее, получив полную самостоятельность, и, хотя до сих пор сохраняет ее имя в своем названии, стал по существу «юридическим оружием» всего движения за гражданские права черных американцев, других национальных меньшинств и женщин. В результате такого «развода» НАСПЦН повторно создала свой собственный аппарат судебной деятельности, но по многим конкретным делам юристы обеих организаций продолжают работать вместе. Таким образом, Фонд следует отнести к внешнему звену организационной структуры судебного лоббизма. В отличие от своей бывшей «родительницы», он не име¬ет массового членства, его судебная деятельность осуществляется прежде всего собственным штатом юристов, а также через распространенную по всей стране сеть сотрудничающих с ним атторнеев.
Достижения Фонда, признанные в целом впечатляющими, послужили стимулом для многих организаций - по примеру НАСПЦН они стали создавать такие же специализированные, формально самостоятельные подразделения-филиалы. К примеру, в 1970 г. появился подобный филиал в структуре Национальной организации женщин - под уже знакомым названием Фонд юридической защиты и образования. А в 1977 г. создала, если перевести буквально, Судебный центр (Litigation Center) или — назовем его Центр судебной деятель¬ности - Торговая палата США. По данным на 1998 г., его аппарат состоял из 84 человек, а членами являлись 350 предприятий крупного и мелкого бизнеса, которые «рассматривают судебные процессы как средство обуздания воздействий правительственных регламента¬ций на предпринимательскую деятельность». Соответственно, задача Центра состоит в том, чтобы «опровергать законы, правительственные постановления и решения судов, которые нарушают конституционные права и законные интересы бизнеса» (Encyclopedia of Associations. 33rd ed. Detroit, 1998, vol. 1, Pt. 1, p. 581).
Наконец, еще одна иллюстрация, свидетельствующая о том, что организационная структура судебного лоббизма продолжает развиваться. В 2000 г. создала Юридический фонд Национальная федерация независимого бизнеса (НФНБ). По поводу этого события то¬гдашний исполнительный директор фонда Т. Салливэн заявил следующее: «Мы уже обеспечили свое присутствие в Капитолии, в столицах 50 штатов и в регулирующих агентствах. Последним рубежом оставались суды. Теперь мы можем предложить нашим членам пол¬ную программу защиты их интересов» (Schuck Р.Н. Public Interest Groups and the Policy Process. — «Public Administration Review», 1977, vol. 37, N 2, p. 133). «Обеспечили присутствие» в переводе на язык нашей темы означает, что НФНБ давно, постоянно и активно ведет лоббистскую деятельность в органах исполнительной и законодательной власти на федеральном уровне и в штатах, для чего располагает соответствующим аппаратом. Очевидно, потребность в судебном лоббизме возросла настолько, что возникла необходимость дополнить этот аппарат специальным формально самостоятельным подразделением.
Внешнее звено организационной структуры судебного лоббизма в совокупности составляют разнообразные по «паспортным данным» организации. Это, во-первых, специализированные ассоциации юри¬стов, для которых судебная деятельность является либо единственным, либо существенным занятием; во-вторых, множество различного рода самостоятельных фондов и центров типа Фонда юридической защиты, созданного НАСПЦН в качестве собственного филиала, но впоследствии ставшего независимым; в-третьих, юридические фирмы, присутствующие и во внешнем звене классического лоббизма (тем самым эти фирмы - суть то общее, что связывает оба звена под крышей организационной структуры лоббизма как политического института).
Но есть в судебном лоббизме и то, что можно назвать его особенной частью. Главным образом, это организации, общее нарицательное название которых трудно перевести на русский язык стилистически удобным кратким вариантом, а в развернутом переводе оно звучит как «юридические фирмы защиты (представительства) общественных интересов» (public interest law firms). В американской литературе встретилось утверждение, что эти фирмы - сопутствующий продукт развития в конце 1960-х - начале 1970-х годов движения в защиту общественных интересов, о котором уже упоминалось ранее ( McCann M.W. Op. cit., p. 15). Утверждение в значительной степени обоснованное, но на са¬мом деле у этих фирм более глубокие корни. Их «прародителем» было общественное движение бесплатной юридической помощи нуж¬дающимся (XIX век), второй этап развития приходится на начало XX века (созданный тогда и действующий поныне Союз защиты гражданских свобод считают прямым предшественником современных фирм). Но действительно, именно 60-70-е годы XX века оказались временем, особенно благодатным для размножения таких фирм. Одной из основных причин тому было то же движение в защиту обще¬ственных интересов. Обратив самое серьезное внимание на интенсивное использование судебных процессов для достижения своих целей, движение стало испытывать возрастающую потребность в специали¬зированном «юридическом оружии», роль какового и стали выполнять возникавшие одна за другой юридические фирмы в защиту общественных интересов. Только в 1970-е годы их появилось более сотни. Как и само движение, это были либеральные по своим идео¬логическим установкам фирмы. Данный факт пришлось отметить по- тому, что достигнутые движением значительные успехи не обошлись без последствий — они спровоцировали формирование и активизацию противодействующих сил, в том числе размножение консервативных юридических фирм в защиту общественных интересов, поскольку противники либерального движения нацелились активно оспаривать его успехи в судах.
В заключение остается отметить, что собственные имена этих организаций по своим моделям полностью отличаются от собственных имен классических юридических фирм. Если названия последних, как правило, состоят из фамилий их создателей и ведущих партнеров, то в названиях первых часто присутствуют слова «фонд» или «центр», а в общем случае их обычно называют юридическими центрами защиты общественных интересов. К таким центрам относят, в частности, Фонд защиты окружающей среды, Совет защиты природных ресурсов, Группу судебной деятельности (созданную «защитником потребителей» Р. Нейдером), Центр права на службе общественных интересов, Центр общественного представительства. Из консервативных фирм можно отметить Тихоокеанский юридический фонд, Атлантический юридический фонд, Вашингтонский юридический фонд. Наконец, несколько слов о кадровом составе судебного лоббиз¬ма. Было бы достаточно ограничиться одной констатацией: по опре¬делению ясно, что центральной фигурой здесь является юрист, выступающий в роли лоббиста. Но стоит добавить, что, как и в классическом лоббизме, в кадрах лоббизма судебного наверняка немало тех, кто приобрел опыт на государственной службе, поскольку для многих юристов она — обычное дело. Особенно это касается ведущих сотрудников крупных классических юридических фирм, в числе которых (сотрудников) значительный процент составляют бывшие конгрессмены, министры и различные должностные лица рангом пониже, имеющие юридическое образование. Пожалуй, на кадровом уровне особенно очевидно переплетение связей между классическим и судебным лоббизмом. К примеру, один и тот же партнер классической юридической фирмы может одновременно быть зарегистрированным лоббистом в Конгрессе и лоббистом, нанятым организованной группой для представительства ее интересов в судебном процессе. При этом не исключено, что в суде он будет оспаривать или отстаи¬вать статью какого-то закона, против принятия которой или, соответственно, за принятие которой он в свое время лоббировал Кон¬гресс от имени той же группы.
