С началом нового года прошло ровно пять лет с того момента, как вступили в силу новый отечественный Гражданский кодекс (ГК) и первый в украинской истории Хозяйственный кодекс (ХК).Это уже тот срок, который позволяет делать определенные выводы и вносить конкретные предложения на основании анализа наработанного за это время теоретического материала и практики применения соответствующих норм, многие из которых стали новеллами для национальной правовой системы.
Одна из таких новелл - урегулирование вопроса о гражданско-правовом статусе юридических лиц, при этом за основу разработчиками указанного института было взято их распределение на юридических лиц частного и публичного права в зависимости от способа создания, что порождает целый ряд сложных проблем, особенно в контексте недостаточной регламентации и детализации как определения, так и практическо-правовых аспектов деятельности юридических лиц публичного права как принципиально нового явления правовой действительности на современном этапе.
Вопрос учредительных документов
Согласно п. 2 ст. 81 ГК, юридическое лицо частного права создается на основании учредительных документов согласно ст. 87, которая устанавливает порядок создания юридического лица и позволяет определить два процедурных этапа, имеющих обязательный характер: 1) разработка участниками юридического лица учредительных документов, которые излагаются письменно и подписываются всеми ее участниками, если законом не установлен другой порядок их утверждения; 2) регистрация юридического лица, день которой считается моментом ее создания.
Следует обратить внимание на определение понятия «учредительные документы», существующее в действующем законодательстве в нескольких измерениях. Во-первых, ХК раскрывает сущность учредительных документов в смысле управления предприятием как самостоятельным субъектом хозяйствования, который создан компетентным органом государственной власти или органом местного самоуправления, или другими субъектами для удовлетворения общественных и личных нужд путем систематического осуществления производственной, научно-исследовательской, торговой, другой хозяйственной деятельности в порядке, предусмотренном самим ХК и другими законами. Согласно п. 2 ст. 65 владелец осуществляет свои права по управлению предприятием непосредственно или через уполномоченные им органы согласно уставу предприятия или другим учредительным документам, содержание которых не уточняется. В то же время структурное содержание учредительных документов юридического лица, созданного в организационно-правовой форме хозяйственного общества, законодательством регламентируется более подробно. Статья 4 Закона Украины «О хозяйственных обществах» прямо указывает на то, что учредительные документы должны содержать сведения о виде общества, предмете и целях его деятельности, составе основателей и участников, наименовании и местонахождении, размере и порядке образования уставного (составного) капитала, порядке распределения прибылей и убытков, составе и компетенции органов общества, включая перечень вопросов, по которым необходимо квалифицированное большинство голосов, порядке внесения изменений в учредительные документы и порядке ликвидации и реорганизации обществ.
Государственная регистрация юрлица осуществляется на основании Закона Украины «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей», который распространяется на отношения, возникающие в сфере регистрации: а) юридических лиц (без ссылки на их публичную или частную правовую природу);
б) физических лиц-предпринимателей. Согласно п. 3 ст. 8 упомянутого выше профильного отечественного закона, учредительные документы (учредительный акт, устав или учредительский договор, положение) юридического лица должны содержать сведения, предусмотренные законом (можно предположить, что имеются в виду специальные законы относительно деятельности отдельных видов юридических лиц как по способу создания, так и по сфере деятельности).
Вопросы юрлиц публичного права
На первый взгляд, весь процесс создания юридических лиц урегулирован и нормирован целым комплексом нормативно-правовых актов и не порождает каких бы то ни было теоретических или практических проблем, что на самом деле оказывается далеко не так. Основные противоречивые вопросы возникают в связи с порядком создания именно юридических лиц публичного права, в отношении которых законодатель ограничился, по большому счету, только общим определением и отсылочными гражданско-правовыми нормами. Согласно п. 2 ст. 81 ГК юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом Президента, органа государственной власти, органа власти АР Крым или органа местного самоуправления, а уже следующий пункт статьи устанавливает, что этот кодекс регулирует порядок создания, организационно-правовые формы, правовой статус юридических лиц частного права. Единственной специальной нормой ГК о юридических лицах публичного права являются положения, содержащиеся в ст. 82 относительно распространения сферы действия ГК на участие указанного вида юридических лиц в гражданских отношениях, если другое не установлено отдельным законом о юридических лицах публичного права. Отсутствует в действующем ЦК и четкая классификация юридических лиц публичного права. Частично ответ на вопрос, какие именно субъекты надо относить к указанному виду, можно до определенной степени найти в статьях 167, 168 и 169, устанавливающих формы участия государства, АРК и территориальных громад соответственно в гражданском правоотношении и относящих к таким формам, в частности, создание юридических лиц частного и публичного права, называя в качестве примера последних «государственные предприятия, учебные заведения и т. п.», создающиеся в случаях и порядке, определенных Конституцией Украины и законом. Подобная формулировка уже сама по себе порождает многочисленные проблемные вопросы, ведь специальный закон о правовом статусе юридических лиц публичного права в Украине отсутствует, а Конституция не упоминает даже о распределении права на публичное и частное как таковое.
В то же время серьезный анализ законодательных пробелов и существующей правоприменительной практики заставляет внести в повестку дня еще один крайне актуальный правовой вопрос о порядке назначения руководителя юридического лица публичного права. Учитывая несовершенство украинского законодательства, абсолютно бесперспективно сегодня дискутировать о том, относятся ли к юридическим лицам публичного права государство или административно-территориальная единица, а если да, то каким образом их надо создавать (в частности, как регистрировать). Зато даже на основе действующих гражданско-правовых и хозяйственно-правовых норм вполне реально решение вопроса об особенностях правового статуса государственных и коммунальных предприятий и учреждений, которые в силу распорядительного способа их создания относятся к юридическим лицам публичного права (то есть на основании акта компетентного органа или должностного лица).
Таким образом, в части порядка назначения руководителя юридического лица публичного права (государственного или коммунального предприятия либо учреждения) при отсутствии специального закона необходимо обратиться к ст. 65 ХК «Управление предприятием», из которой вытекает, что владелец осуществляет свои права относительно управления предприятием непосредственно или через уполномоченные им органы согласно уставу или другим учредительным документам (в нашем случае учредительным документом является распорядительный (учредительный) акт) (п. 2) и для руководства хозяйственной деятельностью предприятия владелец (владельцы) или уполномоченный им орган назначает (избирает) руководителя предприятия (что одновременно является как обязанностью владельца, так и одной из форм реализации его права на управление предприятием согласно учредительным документам) (п. 3). В свою очередь руководитель предприятия без доверенности действует от лица предприятия, представляет его интересы в органах государственной власти и органах местного самоуправления, других организациях, в отношениях с юридическими лицами и гражданами, формирует администрацию предприятия и решает вопросы деятельности предприятия в пределах и порядке, определенных учредительными документами (п. 5). Следовательно, по своей правовой сущности руководитель предприятия является необходимым структурным элементом его нормального функционирования как субъекта права, выполняя единолично на предприятии, не являющемся хозяйственным обществом тот объем функций и полномочий, который на предприятии, созданном в форме хозяйственного общества, возлагается на органы общества (согласно положениям ст. 4 Закона Украины «О хозяйственных обществах»), управление обществом осуществляют его органы, состав и порядок избрания которых осуществляются в соответствии с видом общества; при этом должностными лицами органов управления общества признаются председатель и члены исполнительного органа, председатель ревизионной комиссии, а в обществах, где создан наблюдательный совет общества, - председатель и члены наблюдательного совета общества.
Важные выводы
В контексте нормативного анализа проблемных вопросов создания юридических лиц публичного права можно сделать несколько важных выводов: а) в абсолютном большинстве государств мира, национальные правовые системы которых используют разделение юридических лиц на юридические лица частного и публичного права, принят и является действующим специальный закон о правовом статусе юридических лиц публичного права, который подробно регламентирует понятие, виды и порядок создания подобных субъектов; б) в Украине отсутствует специальное законодательство о юридических лицах публичного права, а посему порядок их создания и функционирования регулируется разными нормативно-правовыми актами: в части дефинитивного определения и классификации - нормами ГК; в части порядка создания и функционирования - положениями ХК, законов «О хозяйственных обществах» (для акционерных обществ с 19.04.2009 г. - специальным профильным законом «Об акционерных обществах»), «О регистрации юридических лиц и физических лиц-предпринимателей», который является специальным законом в сфере государственной регистрации с распространением в условиях отсутствия закона о юридических лицах публичного права на все виды юридических лиц (что означает необходимость подачи для проведения государственной регистрации юридическим лицом публичного права тех же документов, что и юридическим лицом частного права, а именно, согласно ст. 24 такими документами являются: заполненная регистрационная карточка для проведения государственной регистрации юридического лица; экземпляр оригинала или нотариально заверенная копия решения основателей или уполномоченного ими органа о создании юридического лица в случаях, предусмотренных законом; два экземпляра учредительных документов; документ, удостоверяющий внесение регистрационного сбора за проведение государственной регистрации юридического лица); в) учредительным документом юридического лица публичного права является распорядительный акт Президента Украины, органа государственной власти, органа власти АРК или органа местного самоуправления, что по своей правовой природе является формой реализации права украинского государства, АРК или территориальной громады на участие в гражданских и хозяйственных правоотношениях; г) такой распорядительный акт, который является учредительным документом юридического лица публичного права в форме государственного предприятия или учреждения (именно на указанные виды юридических лиц распространяются хозяйственно-правовые нормы), может содержать не только распорядительное решение компетентного субъекта о создании предприятия или учреждения, но и пункт о назначении руководителя предприятия (учреждения), что прямо вытекает из содержания ст. 65 ХК, которая фактически исключает нормальное функционирование субъекта хозяйствования без наличия назначенного в установленном законом порядке руководителя (более того, если государственное предприятие создается в организационно-правовой форме хозяйственного общества, сведения о составе органов общества, как было показано выше, обязательно заносятся в учредительные документы такого предприятия), причем при действующей нормативно-правовой базе, учитывая гражданско-правовое положение об аналогии закона (ст. 8 ГК) и отсутствие специального законодательства о юридических лицах публичного права, безусловным видится то, что полномочие государственного органа относительно образования юридических лиц, в том числе, других государственных органов, всегда включает в себя полномочие относительно назначения руководителей создаваемых органов, то есть орган, который имеет право образовывать другой государственный орган, имеет право назначать его руководителя;
д) действующее украинское законодательство не позволяет проанализировать порядок создания таких особых субъектов, как, например, государство или административно-территориальная единица в качестве юридических лиц публичного права, поскольку даже вопрос об их отнесении к самой правовой конструкции «юридическое лицо» является не решенным и спорным, который, скорее всего, должен решаться не гражданскими или хозяйственными, а конституционно-правовыми нормами (ограничимся только общим замечанием о том, что указанные субъекты едва ли могут подлежать общему порядку создания и регистрации юридических лиц как частного, так и публичного права).
Итак, подытоживая, выразим надежду на ответственное отношение наших парламентариев к крайне актуальной и практически важной проблематике, которая должна найти свое проявление в законодательном урегулировании спорных вопросов, связанных с созданием и деятельностью юридических лиц публичного права. Одним из желательных положений перспективного законодательства о юридических лицах публичного права должна стать регламентация содержания учредительного (распорядительного) акта, который должен содержать решение основателя (государства, АРК, территориальной громады в лице компетентного органа или должностного лица) о создании государственного (коммунального) предприятия или учреждения и назначении руководителя предприятия (учреждения).
Юрий ВОЛОШИН, кандидат юридических наук, член Европейской арбитражной палаты
